● 事實(shí)孤兒，即事實(shí)無(wú)人撫養(yǎng)兒童。加強(qiáng)事實(shí)孤兒保障，是健全兒童福利保障體系的重要內(nèi)容

　　● 對(duì)事實(shí)孤兒的保護(hù)不僅是保障他們的生存問(wèn)題，還必須全方位介入醫(yī)療、教育甚至心理輔導(dǎo)等各個(gè)方面，以及對(duì)指定監(jiān)護(hù)人進(jìn)行監(jiān)督等

　　● 突發(fā)事件中，未成年人相對(duì)處于弱勢(shì)，自救能力差，需要能接觸到他們的有關(guān)人員主動(dòng)發(fā)現(xiàn)、及時(shí)報(bào)告。誰(shuí)來(lái)報(bào)告、向誰(shuí)報(bào)告、怎么報(bào)告、誰(shuí)來(lái)照料成為亟待解決的“四個(gè)難題”

　　截至2020年底，全國(guó)已有25.3萬(wàn)名事實(shí)無(wú)人撫養(yǎng)兒童被納入保障范圍，保障標(biāo)準(zhǔn)參照孤兒，目前平均每人每月可領(lǐng)取1140元。

　　2021年春節(jié)前，民政部公布的這組數(shù)字溫暖了民心。

　　在現(xiàn)實(shí)生活中，一些孩子因?yàn)?ldquo;不靠譜”的父母而缺乏監(jiān)護(hù)，受到身心傷害甚至失去生命，讓人心痛；一些孩子在無(wú)人照顧的情況下艱難生存，在本應(yīng)無(wú)憂(yōu)無(wú)慮的年齡承擔(dān)起生活重?fù)?dān)，讓人心疼；一些未成年人步入錯(cuò)誤的人生軌道甚至走向犯罪，監(jiān)護(hù)缺失或“一言難盡”的家庭難辭其咎，讓人心憂(yōu)……生活在被遺忘角落里的他們，面臨多種多樣的困難。如何幫助他們，成為越來(lái)越重要的社會(huì)議題。

　　“近年來(lái)，針對(duì)事實(shí)無(wú)人撫養(yǎng)兒童問(wèn)題，從部門(mén)規(guī)范、部門(mén)規(guī)章，到國(guó)務(wù)院的意見(jiàn)，再到基本的民事法律、民法典都作出了相應(yīng)的回應(yīng)。”北京理工大學(xué)法學(xué)院民法典研究中心主任孟強(qiáng)說(shuō)，為事實(shí)無(wú)人撫養(yǎng)兒童撐起一片政策天空，是健全兒童福利保障體系的重要內(nèi)容，也是織密社會(huì)保障網(wǎng)的重要一環(huán)，但關(guān)鍵在于要把目前的法律和政策落到實(shí)處。

　　兒童福利范圍擴(kuò)大

　　事實(shí)孤兒獲得保障

　　2021年的這個(gè)春節(jié)，對(duì)于貴州省的秋雨來(lái)說(shuō)是全新的，她在“新家”感受到了家的溫馨與親人的愛(ài)撫。

　　瘦小單薄的秋雨生長(zhǎng)在一個(gè)貧窮的單親家庭，從小跟隨父親一起長(zhǎng)大。5年前，秋雨的父親因病離世，重新組建家庭的母親無(wú)法承擔(dān)生活重?fù)?dān)，爺爺常年不在家，患有精神疾病的奶奶便成了秋雨唯一的監(jiān)護(hù)人。一家人的收入來(lái)源是政府按月發(fā)放的低保金和幾分薄地的收成。

　　半年前一個(gè)盛夏的夜晚，奶奶犯病后將秋雨趕出了家門(mén)。

　　“孩子平時(shí)一邊讀書(shū)一邊干農(nóng)活，家務(wù)活也全是她在承擔(dān)，奶奶犯病時(shí)，常常將她趕出家門(mén)。”當(dāng)?shù)卮鍕D聯(lián)主席龍寬香在日常走訪工作中，與秋雨建立了深厚的感情。每次秋雨被趕出家門(mén)，她都會(huì)向龍寬香求助。

　　最終龍寬香將這個(gè)事實(shí)孤兒接回自己家。2月9日是15歲的秋雨來(lái)到新家庭的第190天。而今，與龍寬香一家生活在一起的小秋雨變得開(kāi)朗了許多。這個(gè)春節(jié)，新家里的爺爺奶奶給她買(mǎi)了新衣，當(dāng)?shù)貗D聯(lián)也給她送來(lái)了毛毯、書(shū)包、文具盒、畫(huà)板、衣服、褲子和鞋子等慰問(wèn)品。

　　查閱資料，《法治日?qǐng)?bào)》記者注意到，近年來(lái)和秋雨一樣的事實(shí)孤兒們獲得越來(lái)越多的政策保障。

　　事實(shí)孤兒，即事實(shí)無(wú)人撫養(yǎng)兒童，是指父母雙方均符合重殘、重病、服刑在押、強(qiáng)制隔離戒毒、被執(zhí)行其他限制人身自由的措施、失聯(lián)情形之一的兒童；或者父母一方死亡或失蹤，另一方符合重殘、重病、服刑在押、強(qiáng)制隔離戒毒、被執(zhí)行其他限制人身自由的措施、失聯(lián)情形之一的兒童。加強(qiáng)事實(shí)孤兒保障，是健全兒童福利保障體系的重要內(nèi)容。

　　民政部的摸底排查數(shù)據(jù)顯示，據(jù)不完全統(tǒng)計(jì)，目前全國(guó)事實(shí)孤兒約有50萬(wàn)名。其中屬于上述第一類(lèi)情形的約有22萬(wàn)名，屬于第二類(lèi)情形的約有28萬(wàn)名。

　　“在我國(guó)古代，傳統(tǒng)觀點(diǎn)認(rèn)為撫養(yǎng)未成年人是私事、家事。未成年人監(jiān)護(hù)是家庭內(nèi)部的事，范圍頂多擴(kuò)大到家族。我國(guó)在1986年頒布的民法通則中對(duì)于未成年子女的監(jiān)護(hù)人也還是主要限定在父母、（外）祖父母和兄姐的范圍內(nèi)。”據(jù)孟強(qiáng)介紹，后來(lái)民法總則擴(kuò)大了未成年子女監(jiān)護(hù)人的范圍，任何愿意擔(dān)任監(jiān)護(hù)人的個(gè)人或者組織經(jīng)過(guò)未成年人所在地的居（村）委會(huì)、民政部門(mén)的同意，都可以擔(dān)任其監(jiān)護(hù)人，“這表明目前我國(guó)已經(jīng)出現(xiàn)了監(jiān)護(hù)人社會(huì)化擴(kuò)大的趨勢(shì)”。

　　“國(guó)家對(duì)此的介入恰恰是國(guó)家治理能力現(xiàn)代化的一種體現(xiàn)，當(dāng)父母不能夠或者不適合擔(dān)任未成年子女監(jiān)護(hù)人的時(shí)候，由國(guó)家機(jī)關(guān)介入，具體體現(xiàn)在村委會(huì)、居委會(huì)和民政部門(mén)幾大工作部門(mén)中。”孟強(qiáng)說(shuō)，但國(guó)家介入未成年子女的監(jiān)護(hù)問(wèn)題，需要耗費(fèi)大量財(cái)力和人力、物力，這就對(duì)國(guó)家提出了較高的要求，即國(guó)家必須有豐富的財(cái)力，同時(shí)要雇傭具有專(zhuān)業(yè)技能的國(guó)家工作人員，或者聘請(qǐng)社會(huì)上的義工、心理輔導(dǎo)專(zhuān)家等。

　　2019年，民政部、司法部等12部委聯(lián)合發(fā)布《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)事實(shí)無(wú)人撫養(yǎng)兒童保障工作的意見(jiàn)》，從2020年1月1日起，全面實(shí)施事實(shí)無(wú)人撫養(yǎng)兒童保障制度。這是我國(guó)首次就加強(qiáng)事實(shí)孤兒保障工作出臺(tái)專(zhuān)門(mén)意見(jiàn)。

　　“上述文件是民政部?jī)和＠境闪⒁詠?lái)一個(gè)最重要的兒童福利政策。這個(gè)政策最重要的意義就是首次把兒童最低的生活養(yǎng)育標(biāo)準(zhǔn)擴(kuò)大到了事實(shí)孤兒這個(gè)群體。”北京大學(xué)公共衛(wèi)生學(xué)院教授劉繼同說(shuō)，而事實(shí)孤兒與民政系統(tǒng)管理的孤殘兒童、棄嬰最大的不同，就在于他們有家庭。但是這個(gè)家庭如果沒(méi)有能力發(fā)揮作用，就無(wú)法對(duì)未成年人起到監(jiān)護(hù)作用，“這就是它最重要的意義，兒童福利的范圍歷史性地?cái)U(kuò)大了”。

　　不能簡(jiǎn)單發(fā)錢(qián)了事

　　心理健康至關(guān)重要

　　2020年底，民政部會(huì)同相關(guān)部門(mén)印發(fā)了《關(guān)于進(jìn)一步做好事實(shí)無(wú)人撫養(yǎng)兒童保障有關(guān)工作的通知》，重點(diǎn)在拓展保障對(duì)象范圍、優(yōu)化父母失聯(lián)認(rèn)定程序、加強(qiáng)監(jiān)護(hù)指導(dǎo)等方面進(jìn)行了規(guī)定。

　　“這個(gè)文件的提出標(biāo)志著我國(guó)將要開(kāi)展現(xiàn)代普惠型兒童福利制度，同時(shí)以家庭福利為基礎(chǔ)的兒童福利制度開(kāi)始萌芽。”劉繼同說(shuō)。

　　不過(guò)，劉繼同也指出，我國(guó)現(xiàn)在最大的問(wèn)題是還是缺乏“兒童福利”的理念，我國(guó)兩部關(guān)于兒童的法律都是從刑法角度提出來(lái)的，現(xiàn)在迫切需要繼續(xù)擴(kuò)展對(duì)于兒童的福利。

　　“父母失聯(lián)認(rèn)定”是基層反映較多的突出難題。對(duì)此，《關(guān)于進(jìn)一步做好事實(shí)無(wú)人撫養(yǎng)兒童保障有關(guān)工作的通知》提出了三種認(rèn)定方式：

　　一是先報(bào)案，由公安部門(mén)接警處置查找，出具查找情況回執(zhí)單。

　　二是對(duì)公安部門(mén)難以出警處置查找的，采取“個(gè)人承諾+鄰里佐證+村（居）證實(shí)+鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）查驗(yàn)+民政部門(mén)確認(rèn)”的方式認(rèn)定。

　　三是對(duì)其他復(fù)雜情形，采取“一事一議”的方式解決。即村（居）提方案，鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）查驗(yàn)，最后由縣級(jí)兒童保護(hù)協(xié)調(diào)機(jī)制研究確定。

　　不能簡(jiǎn)單地“發(fā)錢(qián)了事”，要給予兒童和家庭更多關(guān)心關(guān)愛(ài)。這也是民政部?jī)和＠靖彼鹃L(zhǎng)倪春霞在談到事實(shí)孤兒工作中專(zhuān)門(mén)強(qiáng)調(diào)的內(nèi)容。

　　孟強(qiáng)對(duì)此深表贊同，他認(rèn)為“發(fā)錢(qián)了事”是懶政的體現(xiàn)，“對(duì)未成年人的保護(hù)不是花錢(qián)就能解決的。第一，未成年人是限制民事行為能力人，自己不一定有能力妥善運(yùn)用這筆錢(qián)；第二，未成年人的行為能力是受到限制的，很多情況下他花不出去錢(qián)，很多事情必須由他的監(jiān)護(hù)人來(lái)完成。所以，‘發(fā)錢(qián)了事’肯定是不可以的。直接發(fā)給他的監(jiān)護(hù)人也不行，因?yàn)闊o(wú)法查究監(jiān)護(hù)人如何使用這筆錢(qián)。對(duì)事實(shí)孤兒的救助，必須要有一個(gè)合理的開(kāi)支用途和常態(tài)的監(jiān)督機(jī)制”。

　　“更重要的是，對(duì)事實(shí)孤兒的保護(hù)不只是保障他們的生存問(wèn)題，還必須全方位介入醫(yī)療、教育甚至心理輔導(dǎo)等各個(gè)方面，以及對(duì)指定監(jiān)護(hù)人進(jìn)行監(jiān)督等。以上各方面都要全面落實(shí)，才能夠比較好地完成對(duì)事實(shí)孤兒的救助。”孟強(qiáng)說(shuō)。

　　多地探索救助機(jī)制

　　頂層設(shè)計(jì)值得期待

　　今年1月，民政部、國(guó)家發(fā)展改革委、教育部、公安部等10部委聯(lián)合發(fā)布《關(guān)于做好因突發(fā)事件影響造成監(jiān)護(hù)缺失未成年人救助保護(hù)工作的意見(jiàn)》，進(jìn)一步明確保障范圍、處置措施和保障條件等。

　　在孟強(qiáng)看來(lái)，上述意見(jiàn)為事實(shí)孤兒撐起了一片政策天空。首先，該意見(jiàn)由10部門(mén)聯(lián)合發(fā)布，將有可能涉及事實(shí)孤兒保護(hù)的方方面面都全面考慮到了，避免造成九龍治水、各管一片最后踢皮球或者是三不管的局面；其次，這些相關(guān)的政策意見(jiàn)所考慮的情況都是在實(shí)際調(diào)研中形成的，內(nèi)容全面。從事實(shí)孤兒的成因、如何應(yīng)對(duì)到生活、衣食住行的保障醫(yī)療和接受教育甚至心理輔導(dǎo)等各方面都有所考慮，所以這對(duì)于事實(shí)孤兒的保護(hù)很有利；再次，該意見(jiàn)強(qiáng)化了相關(guān)部門(mén)的職責(zé)，將后續(xù)對(duì)于相關(guān)工作人員的監(jiān)督也納入政策范圍內(nèi)。這就保證了這樣的政策不會(huì)變成一次性的事情，后續(xù)會(huì)有專(zhuān)門(mén)的人員對(duì)他們進(jìn)行持續(xù)考察監(jiān)督。

　　據(jù)倪春霞介紹，突發(fā)事件中，未成年人相對(duì)處于弱勢(shì)，自救能力差，需要能接觸到他們的有關(guān)人員主動(dòng)發(fā)現(xiàn)、及時(shí)報(bào)告。誰(shuí)來(lái)報(bào)告、向誰(shuí)報(bào)告、怎么報(bào)告、誰(shuí)來(lái)照料成為亟待解決的“四個(gè)難題”。

　　“現(xiàn)在很多相關(guān)政策文件也都規(guī)定了‘強(qiáng)制報(bào)告制度’，這個(gè)制度要求基層工作部門(mén)及時(shí)發(fā)現(xiàn)及時(shí)報(bào)告。”劉繼同指出，將上述報(bào)告工作交給居委會(huì)、村委會(huì)以及公益組織是比較困難的，“因?yàn)榫游瘯?huì)等基層組織本身的任務(wù)已經(jīng)很重了，而且僅有以上頒布的一系列政策，缺乏獨(dú)立專(zhuān)項(xiàng)的服務(wù)體系、服務(wù)機(jī)構(gòu)是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的，現(xiàn)在迫切需要建立一個(gè)服務(wù)體系。比如目前農(nóng)村針對(duì)留守兒童主要采用臨時(shí)媽媽或者兒童福利主任制度，而城市里是不是需要專(zhuān)職的兒童福利工作者呢？這些是現(xiàn)在急需考慮的問(wèn)題”。

　　同時(shí)，《法治日?qǐng)?bào)》記者注意到，近年來(lái)，北京、重慶將事實(shí)無(wú)人撫養(yǎng)兒童納入助學(xué)工程，陜西等地實(shí)行全額醫(yī)保資助，甘肅等地探索優(yōu)化認(rèn)定程序……各地在政策創(chuàng)新上紛紛開(kāi)動(dòng)腦筋。

　　但目前這些操作仍止步于各地的“自選動(dòng)作”。為此，一旦時(shí)機(jī)成熟，地方“選擇”能否被考慮上升統(tǒng)一為國(guó)家行為，成為一個(gè)關(guān)鍵問(wèn)題。

　　“我們現(xiàn)在需要兒童福利制度的頂層設(shè)計(jì)。到2050年，我們第二個(gè)百年目標(biāo)中最核心的就是要建成‘中國(guó)特色的現(xiàn)代社會(huì)福利制度’，這個(gè)社會(huì)福利制度中最核心的、處于最優(yōu)先發(fā)展的應(yīng)該是兒童福利和家庭福利。”劉繼同說(shuō)。

　　孟強(qiáng)也認(rèn)為，時(shí)機(jī)成熟后，可以考慮將地方好的做法變?yōu)閲?guó)家的行為。

　　“但我國(guó)地域廣闊，各地發(fā)展不均衡，現(xiàn)在要求‘一刀切’不太現(xiàn)實(shí)。所以，只能有條件的地方先探索實(shí)施全額醫(yī)保自助，對(duì)事實(shí)孤兒的醫(yī)療、教育、心理輔導(dǎo)提供更加完善的幫助。發(fā)展稍微落后一點(diǎn)的地區(qū)，至少也要在最基本的層面上給事實(shí)孤兒提供保障，比如大病救助、地方住宿等。等時(shí)機(jī)成熟、總體條件具備的時(shí)候，可以考慮通過(guò)修改未成年人保護(hù)法等其他相關(guān)法律的形式，讓它擁有國(guó)家統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)，這樣才能從總體上提高我們對(duì)于未成年人的保護(hù)。”孟強(qiáng)對(duì)《法治日?qǐng)?bào)》記者說(shuō)。（記者 趙 麗 實(shí)習(xí)生 顧小妍）